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影子銀行“基本法”出爐 明確歸口監管

時間:2014-01-06 11:46:59  來源:第一財經日報  作者:李靜瑕 李高陽

  2014年伊始,中國的影子銀行或將面臨一場全面的監管風暴。

  據知情人士透露,一份旨在厘清影子銀行概念,明確影子銀行監管責任分工,以及完善監管制度的文件已于近日正式下發。

  一直以來,從基本概念、準確規模到最終定性,各界對于中國的影子銀行都存在巨大爭議。上述文件則是第一次在官方層面明確了影子銀行的概念、監管制度等一系列問題。從某種程度上來說,這是中國影子銀行體系的一部“基本法”,為下一步加強影子銀行監管指明了方向。

  “肯定了影子銀行的歷史必然性和積極貢獻,要求疏堵結合、趨利避害。”一位銀行業分析師稱,預計各部委將響應此文件,發布具體的落地措施。例如,市場等待已久的“9號文”。

  “市場討論已經非常多,現在是時候進行全面監管了。”某股份制銀行人士對《第一財經日報》表示,影子銀行全面監管的消息在業內已經傳了很久,他也不會感到意外。

  昨日,記者向銀監會求證是否收到此份文件,以及是否還會下發“9號文”,但截至發稿,尚未收到銀監會的回復。

  影子銀行終得厘清

  一直以來,中國的影子銀行顯得迷霧重重,由于計算口徑不同,影子銀行的規模,也沒有一個準確的數值。曾有多家機構估算的中國影子銀行規模,從5.8萬億~30萬億元不等。

  例如,中國社科院金融法律與金融監管研究基地發布的《中國金融監管報告2013》預計,2012年底中國影子銀行規模或達到20.5萬億元(基于市場數據)。

  事實上,在中國,影子銀行這一概念,屬于“舶來品”,如何界定一直存在廣泛爭議。

  最窄口徑只包括銀行理財業務與信托公司兩類;較窄口徑包括最窄口徑、財務公司、汽車金融公司、金融租賃公司、消費金融公司等非銀行金融機構;較寬口徑包括較窄口徑、銀行同業業務、委托貸款等出表業務、融資擔保公司、小額貸款公司與典當行等非銀行金融機構;而最寬口徑包括較寬口徑與民間借貸。

  “對影子銀行實施監管,需要首先認定影子銀行的范圍。”交行首席經濟學家連平對本報分析稱。他表示,很多人談及影子銀行,會認為是一個負面的事情,其實不然。

  上述知情人士認為,我國影子銀行主要包括三類:一是不持有金融牌照、完全無監管的信用中介機構,包括新型網絡金融公司、第三方理財機構等;二是不持有金融牌照,存在監管不足的信用中介機構,包括融資性擔保公司、小額貸款公司等;三是機構持有金融牌照,但存在監管不足或規避監管的業務,包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務等。

  其實早在此前,對于影子銀行的作用,監管層亦未持全盤否定態度。

  例如,央行行長周小川談及影子銀行時就曾表示,金融服務也確實需要多樣化,過去傳統銀行對有些服務是不太容易提供的,所以就會有其他多樣化的服務產生,這也是不可避免的。

  “影子銀行的產生是金融發展、金融創新的必然結果,作為傳統銀行體系的有益補充,在服務實體經濟、豐富居民投資渠道等方面起到了積極作用。”但上述知情人士同時還稱,2008年國際金融危機也表明,影子銀行風險具有復雜性、隱蔽性、脆弱性、突發性和傳染性,容易誘發系統性風險。

  誰批設機構誰負責風險處置

  既然容易誘發系統性風險,該如何評估當前中國影子銀行體系的風險?

  上述知情人士給出的一個總的判斷是,當前,我國影子銀行風險總體可控。與此同時,對于今后影子銀行的發展,“堵疏結合”的原則也得以確立。

  “堅持一手促進金融發展、金融創新,一手加強金融監管,防范金融風險,落實責任,加強協調,疏堵結合,趨利避害。在發揮影子銀行積極作用的同時,將其負面影響和風險降到最低。”上述知情人士還稱。

  現階段,中國的金融體制為“分業經營、分業監管”,基于這一實際,對龐大的影子銀行體系,明確監管分工就顯得必要且緊迫。

  “按照誰批設機構誰負責風險處置的原則,逐一落實各類影子銀行主體的監督管理責任。”上述知情人士還稱,建立中央與地方統分結合,國務院有關部門分工合作,職責明晰、權責匹配,運轉高效的監督管理體系。

  具體來看,這種監管分工主要體現在四大方面:

  首先,已經有法定監管部門的,由相關部門按照法定職責分工分別實施統一歸口監督管理。其中,各類金融機構理財業務,由國務院金融監管部門按照法定職責和表外業務并重的原則加強監督管理。

  銀行業機構的理財業務由銀監會負責監管;證券期貨機構的理財業務及各類私募投資基金由證監會負責監管;保險機構的理財業務由保監會負責監管;金融機構跨市場理財業務和第三方業務由央行負責監管協調。

  招商證券宏觀分析師謝亞軒認為,金融機構混業發展與監管存在矛盾,影子銀行的監管需要“一行三會”等相關監管機構的共同協調。實際上,對于影子銀行的監管分工也體現出各大監管機構的協調性。

  其次,對已經明確由國務院有關部門制定規則、地方人民政府負責管理的,實行統一規則下的地方人民政府負責制。例如,融資性擔保公司由銀監會牽頭的融資性擔保業務監管部際聯席會議制定統一的監督管理制度和經營管理規則,地方人民政府負責具體監督管理。

  第三,對已明確由地方人民政府負責監督管理、國務院明確行業歸口部門的,由地方人民政府根據行業歸口部門統一要求負責具體監督管理,行業歸口部門牽頭制定完善相關法規制度和政策措施。

  最后,對于尚未明確監管主體的,則需抓緊進行研究。其中,第三方理財和非金融機構資產證券化、網絡金融活動等,要求由央行會同有關部門共同研究制定辦法。

  “影子銀行最大的領域是泛資管的融資性業務,是未來監管的一個重點。”連平分析稱,從社會融資總量來看,非信貸的規模發展迅速,除去債券和證券融資,有相當一部分就是泛資管融資性業務的范疇,各類機構都在消除對外擴展延伸的藩籬,交叉性金融讓監管變得不再容易。

  此外,上述知情人士還稱,要積極發揮金融監管協調部際聯席會議制度的作用,重點對跨行業、跨市場的交叉性金融業務監管協調。

  劃定監管紅線

  在明確監管責任分工的基礎上,細化到具體的各類影子銀行上,監管思路已然清晰。

  “金融機構理財業務方面,各類金融監管部門按照代客理財、買者自負、賣者盡責的要求,嚴格監管金融機構理財業務。”上述知情人士稱,督促各類金融機構將理財業務分開管理,建立單獨的理財業務組織體系,歸口一個專營部門;建立單獨的業務管理體系,實施單獨建賬管理;建立單獨的業務監管體系,強化全業務流程監管。

  一直以來,銀行理財由于規模龐大、涉及投資者眾多,受到的關注度最高。早在去年3月,銀監會還曾下發“8號文”,要求壓縮非標準化債權資產。此次對金融機構理財業務的規范,不僅僅限于商業銀行,證券公司、保險公司均有提及。

  該知情人士稱,商業銀行要按照實質重于形式的原則計提資本和撥備。商業銀行代客理財資金要與自有資金分開使用,不得購買本銀行貸款,不得開展理財資金池業務,切實做到資金來源與運用一一對應。證券公司要加強凈資本管理,保險公司要加強償付能力管理。

  對于資產規模已超過10萬億元的信托,重點則在加快推動信托公司業務轉型。明確信托公司“受人之托,代人理財”的功能定位,推動信托公司業務模式轉型,回歸信托主業。運用凈資本管理約束信托公司信貸類業務,信托公司不得開展非標準化理財資金池等具有影子銀行特征的業務。建立完善信托產品登記信息系統,探索信托受益權流轉。

  此外,上述知情人士還稱,金融機構之間的交叉產品和合作業務,都必須以合同形式明確風險承擔主體和通道功能主體,并由風險承擔主體的行業歸口部門負責監督管理,切實落實風險防控責任。

  值得注意的是,該知情人士并未全盤否定“通道功能主體”,而是要求以合同形式進行明確。

  一直以來,信托被認為是銀行表外融資的主要通道,此前監管機構也曾叫停“銀信合作”,之后卻有更多的創新合作在不斷演進。最近兩年,隨著創新的出現,券商、基金子公司等亦加入了這場“通道業務”的狂歡之中。

  “現在銀行的創新業務中,通道類業務占比較大。進一步規范壓縮通道業務,意味著銀行的創新業務將要改變方式。”某地方商業銀行行長對本報表示,不少銀行的創新業務與表外業務有關。

  此外,在小貸公司、典當行、擔保公司、融資租賃、網絡金融等領域,該知情人士均細數了禁忌領域。

  具體來看,小額貸款公司不得吸收存款、不得發放高利貸、不得用非法手段收貸;典當行要回歸典當主業,不得融資放大杠桿;融資租賃公司要依托適宜的租賃物開展業務,不得轉借銀行貸款和相應資產;非融資性擔保公司不得從事融資性擔保業務。

  網絡支付平臺、網絡融資平臺、網絡信用平臺等機構要遵守各項金融法律法規,不得利用互聯網技術違規從事金融業務。而對于私募股權投資基金而言,嚴禁開展債權類融資業務。

  銀行業金融機構按規定與小額貸款公司發生的融資業務,要作為一般商業信貸業務管理。銀行業金融機構也不得為各類債券、票據發行提供擔保。

  “影子銀行監管,需要開正道,關閉邪道。”中行國際金融研究所副所長宗良稱,銀行表外業務如果規模壓縮,可以發展資產證券化等。

  而在連平看來,影子銀行監管趨嚴,更加規范化發展,長期來說是一件好事。這樣可以避免一些突發的風險發生,也可以避免更為嚴厲的監管。

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